Santiago,
treinta de enero de dos mil doce.
Vistos:
En estos
autos rol Nº 7530-2009, sobre juicio ordinario, el demandado Fisco de Chile interpuso
recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de
Apelaciones de Santiago que confirmó el fallo de primera instancia que acogió
la demanda deducida por Complejo Manufacturero de Equipos de Telecomunicaciones
SACI (CMET), declarando nula la Resolución de 14 de enero del año 2002 expedida
por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones en los autos infraccionales
rol Nº 36.454-2000 en virtud de la cual sancionó a la demandada a una multa de
500 UTM por no pagar los cargos de acceso correspondientes a las llamadas
originadas en su red y terminadas en la red de cualquier compañía telefónica
móvil, lo que infringe el artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones,
en relación con lo dispuesto en el inciso final del artículo 22 del Reglamento
del Servicio Público Telefónico, más una multa adicional de 100 UTM por cada
día que el infractor dejó transcurrir -lo que en su totalidad alcanza la
cantidad de 29.300 UTM- sin dar cumplimiento a su obligación legal de pagar los
referidos cargos de acceso.
Se
trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero:
Que, en primer término, el recurso denuncia la falsa aplicación de los
artículos 175, 176 y 177 del Código de Procedimiento Civil. Explica que no
procedía aplicar la cosa juzgada para fundar la nulidad de una sentencia
dictada en un procedimiento infraccional cuya naturaleza es jurisdiccional, ya
que dicha institución en ese contexto no es apta para tal propósito. Destaca en
todo caso que no concurría la triple identidad de la cosa juzgada entre el
aludido procedimiento infraccional y el juicio sumario rol Nº 2.957-2000
seguido ante el Tercer Juzgado Civil de Santiago, pues en el primero las partes
fueron el Ministro de Transportes y Telefónica Móvil de Chile S.A., mientras que
en el segundo actuaron dicha empresa como demandante y el Complejo
Manufacturero de Equipos SACI como demandado. Agrega que tampoco hay identidad
de causa de pedir, ya que en el proceso civil el derecho deducido en juicio
consistió en el cobro de los cargos de acceso contemplado en los artículos 25
de la Ley General de Telecomunicaciones y 22 del D.S. Nº 425 de 1996, siendo su
fundamento inmediato el hecho de haber prestado servicios telefónicos a los
abonados de CMET en virtud de la obligación de interconexión; en tanto en el
procedimiento infraccional no tiene cabida la causa de pedir, ya que lo que
allí acontece es que el denunciante ejerce el derecho de petición y lo que hace
el Ministro es desplegar una potestad pública propia y exclusiva de fiscalizar y
sancionar. Añade que tampoco hay identidad de cosa pedida, ya que la prestación
pedida al Ministro de Transportes es la aplicación de las sanciones que
establece el artículo 36 de la Ley General de Telecomunicaciones, en tanto lo
solicitado al juez civil es obtener el pago de las prestaciones reclamadas.
Concluye señalando que la falta de pago de los cargos de acceso es fuente de
dos responsabilidades: la civil, que implica pagar los servicios de
interconexión prestados por otras empresas, la cual mira al interés de la
prestadora del servicio y por tanto sólo ella tiene legitimación activa para
hacerla efectiva; y la administrativa, que importa responder por las
infracciones a las normas que regulan el sector y que se traduce en soportar
las sanciones que la autoridad puede imponer y ella mira al interés colectivo,
pudiendo hacerla efectiva sólo el Estado.
Segundo:
Que, en segundo lugar, el recurrente invoca la falsa aplicación de los
artículos 6 y 7 de la Constitución Política, puesto que la Resolución dictada
por el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones constituye un acto
jurisdiccional, de manera que su revisión o impugnación está sujeta a los
recursos de la misma naturaleza que establece la ley y no a una acción de
nulidad de derecho público que sólo alcanza a los actos meramente
administrativos. Señala precisamente que la Ley General de Telecomunicaciones
contempla un procedimiento que prevé la interposición de un recurso de
apelación que se deduce ante la Corte de Apelaciones de Santiago. Por otra
parte, aduce que aun si la resolución en cuestión constituyera un acto
administrativo, igualmente correspondía desestimar la nulidad de derecho
público porque éste cumplió con las exigencias del principio de juridicidad,
esto es emanó de un órgano que cuenta con previa investidura regular, que obró
dentro de su competencia y en la forma prescrita por la ley.
Tercero:
Que finalmente el recurso acusa la falta de aplicación a la presente contienda
de los artículos 36 y 36 A de la Ley General de Telecomunicaciones, los que
admiten un único medio de impugnación en contra de la Resolución del Ministro
de Transportes, esto es el referido recurso de apelación y que el demandante
empleó, agotándose así el procedimiento infraccional.
Cuarto:
Que al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron en
lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala que de haberse aplicado
correctamente los preceptos citados la decisión habría sido la contraria a la
que se asentó, esto es, se habría desestimado la demanda.
Quinto:
Que para una adecuada comprensión del asunto es útil consignar que la
pretendida nulidad de la Resolución dictada por el Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones, ya singularizada, se fundamentó en que hubo quebrantamiento
de la cosa juzgada, porque antes de que a la demandante le formularan cargos en
el procedimiento infraccional, la empresa Telefónica Móvil -denunciante en
dicho procedimiento- había iniciado un juicio civil en su contra para perseguir
el cobro de los mismos derechos que fueron materia de los cargos, el que
concluyó por transacción y finiquito. Pese a ello el juzgador administrativo
aplicó la multa, sin advertir que carecía de derecho para conocer del asunto o
para interpretar los hechos de un modo diferente al consignado en la
transacción, vulnerando con ello la cosa juzgada emanada del equivalente
jurisdiccional y atropellando la competencia judicial existente, pues los
tribunales ordinarios previnieron en el conocimiento del conflicto. Se afirmó
además que la Resolución era nula por ser ilegítima y que el cargo carecía de
objeto y causa.
Sexto:
Que es necesario consignar que la sentencia de primera instancia estableció la
siguiente situación fáctica:
A) A
través del ingreso Subtel Nº 35.602 de 8 de noviembre del año 2000 Telefónica
Móvil denunció que CMET no cumplió con la Resolución Nº 704, que ordenaba pagar
los cargos de acceso correspondientes a todas las llamadas originadas en su red
y terminadas en las redes de las compañías telefónicas móviles.
B) La Subtel
formuló cargos a CMET por infringir el artículo 25 inciso final de la Ley
General de Telecomunicaciones, en relación a lo dispuesto en el inciso final
del artículo 22 del Reglamento del Servicio Público Telefónico por no pagar los
servicios prestados a través de las interconexiones, esto es los cargos de
acceso.
C) Por
Resolución de 14 de enero del año 2002 dictada por el Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones en autos infraccionales rol Nº 36.454-00 se sancionó a la
demandante al pago de una multa ya detallada en lo expositivo.
D) La
empresa apeló de la referida resolución ante la Corte de Apelaciones de
Santiago, la que declaró inadmisible el recurso.
E) El 7
de julio del año 2000 ante el Tercer Juzgado Civil de Santiago Telefónica Móvil
Chile S.A. demandó a CMET en juicio sumario de cobro de pesos, fundada en que
ésta no ha pagado los cargos de acceso correspondientes a las llamadas
originadas en su red y terminadas en las redes de CMET. Dicho juicio terminó
por transacción y finiquito de 1 de octubre del año 2001, quedando establecido
que entre las partes existían créditos y determinando una diferencia a favor de
Telefónica Móvil, la que se pagó.
Séptimo:
Que la referida sentencia concluyó que la transacción celebrada en sede civil
produjo cosa juzgada respecto de los hechos conocidos por el Ministro de
Transportes, por lo que éste carecía de facultades para conocer del mismo
asunto y sancionar a la reclamada, interpretando tales hechos de manera
diversa. Asevera que la autoridad administrativa, una vez conocida la
existencia del juicio civil, debió inhibirse de seguir el procedimiento llevado
por él de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 109 del Código Orgánico de
Tribunales. Además estableció que por haberse entregado el conocimiento del incumplimiento
de la falta de pago de los servicios prestados a los tribunales ordinarios
donde se llegó a un acuerdo entre las partes, la aplicación de la multa careció
de motivo, objeto y fin, teniendo en cuenta que el conflicto promovido entre
las compañías no se refirió a la interconexión sino al cobro de tarifas.
La
sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago agregó que en la expedición de
la resolución administrativa se transgredieron los artículos 6 y 7 de la
Constitución Política de la República y que la sanción impuesta equivalente a
la suma de $ 871.624.000 tiene naturaleza confiscatoria, ya que incide en la
continuidad, factibilidad económica y financiera de la empresa sancionada, más
aún si se considera que la multa de 500 UTM fue aceptada y pagada, la que sí
tiene una mayor racionalidad, proporción y consistencia con el sistema de las
multas administrativas.
Octavo:
Que es pertinente destacar que el fallo de los jueces del fondo analiza la
demanda como una acción de nulidad de derecho público -pese a no precisarlo el
libelo- , cuestión que es acertada sí se mira la presentación en la que se
pretende la anulación de un acto “administrativo”.
Noveno:
Que las razones aducidas para fundamentar el recurso evidencian que la cuestión
jurídica esencial planteada en él estriba en dilucidar sí es posible ejercer la
acción de nulidad de derecho público respecto de un acto emanado de un órgano
de la Administración del Estado, pese a existir un mecanismo de impugnación
expresamente establecido en la ley.
Décimo:
Que para iniciar el análisis es necesario transcribir los artículos 36 inciso
primero y 36 A incisos cuarto y quinto de la Ley Nº 18.168, Ley General de
Telecomunicaciones.
El
artículo 36 inciso primero dispone: “Las infracciones a las normas de la
presente ley, a sus reglamentos, planes técnicos fundamentales y normas
técnicas, serán sancionadas por el Ministro en conformidad a las disposiciones
de esta ley. Las sanciones sólo se materializarán una vez ejecutoriada la
resolución que las imponga. A falta de sanción expresa y según la gravedad de
la infracción, se aplicará alguna de las siguientes sanciones:
1.-
Amonestación.
2.- Multa
no inferior a 5 ni superior a 100 unidades tributarias mensuales, tratándose de
concesiones de radiodifusión de libre recepción. En los demás casos, la multa
fluctuará entre 5 y 1.000 unidades tributarias
mensuales.
En caso de reincidencia en un mismo tipo de infracción, se podrá triplicar el
máximo de la multa…”
A su
turno, el artículo 36 A incisos 4º y 5° prescribe:
“La
resolución que imponga sanciones será apelable para ante la Corte de
Apelaciones de Santiago a menos que se decrete la caducidad de una concesión en
cuyo caso la apelación se hará para ante la Corte Suprema.
La
apelación deberá imponerse dentro de los 10 días siguientes a la fecha de
notificación de la resolución, ser fundada y, para su agregación a la tabla,
vista y fallo, de ser de conocimiento de la I. Corte de Apelaciones, se regirá
por las normas aplicables al recurso de protección. Si fuese de conocimiento de
la Corte Suprema, se regirá por las normas del recurso de amparo”.
Undécimo:
Que no cabe duda que las disposiciones referidas consagran un procedimiento
especial de control e impugnación de ciertos actos radicado primeramente ante un
órgano de la Administración del Estado y en fase recursiva ante la Corte de
Apelaciones de Santiago o Corte Suprema, según el caso.
En
efecto, la ley especial habilitó una vía jurisdiccional inmediata y directa
para resolver la controversia mediante un determinado procedimiento y un
tribunal competente, además de contemplar la eventual interposición de un
recurso de apelación.
Corrobora
lo expresado el pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto de la
atribución conferida por la ley al Ministro de Transportes y Telecomunicaciones
para resolver los reclamos en materia de concesiones o permisos de
telecomunicaciones, al indicar que se trata de un proceso contencioso
administrativo de naturaleza jurisdiccional, cuyo objeto es la solución de un conflicto
de intereses de relevancia jurídica mediante una resolución o sentencia que
dicta una autoridad en primera instancia y que puede ser revisada por un
tribunal de segunda instancia (Rol 176/2003).
Específicamente
la ley radicó en el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones la potestad de
conocer y sancionar la infracción de una norma legal, lo que inequívocamente
genera un conflicto de relevancia jurídica.
Duodécimo:
Que por otra parte en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra contemplada
una sanción general, que es la nulidad de derecho público y cuyo procedimiento
se ha determinado que es el ordinario, el que tiene las características de ser
general y supletorio respecto de aquellos casos en que no existe un
procedimiento especial de impugnación.
Décimo
tercero: Que en este sentido, el sujeto administrado sólo a través del medio
regulado pudo ejercer la acción para que se reconocieran sus derechos e
intereses. De esta manera, los jueces del fondo yerran al desatender que la ley
estableció reglas especiales en los artículos 36 y 36 A de la Ley General de
Telecomunicaciones para el conocimiento y juzgamiento del asunto, de modo que
no era posible entablar una acción de nulidad de derecho público en contra de
una resolución que admite un recurso especial para reclamar de ella. Esto
significa que se aplicó un procedimiento distinto al establecido por la ley
para la resolución del conflicto.
Décimo
cuarto: Que como consecuencia del yerro constatado el tribunal sentenciador
desconoció que existía una resolución ejecutoriada que había establecido la
infracción en que había incurrido la recurrida. De este modo, los magistrados
revivieron o revisaron un proceso fenecido a través de un mecanismo diverso al
establecido en la ley para solicitar la nulidad o revisión del acto impugnado y
que importaba el ejercicio de un recurso dentro del mismo proceso en que se
dictó. En este sentido, ha señalado la Corte Suprema: “Al efecto, debe
recordarse que una sentencia puede ser atacada por la vía de la nulidad procesal,
lo que como en forma reiterada lo ha decidido esta Corte Suprema, debe hacerse
precisamente en el mismo proceso en que se dictó el fallo, sin que sea lícito
discutir su validez en un juicio diverso posterior” (autos rol 3408-1998 y
365-2002). También ha indicado: “La anulación de los actos que llevan a cabo
los tribunales en ejercicio de la potestad jurisdiccional del Estado, debe
perseguirse a través de los medios que franquea la ley procesal” (Considerando
8° de la sentencia dictada en la causa rol 337-1998, de 10 de julio de 2001).
El mismo fallo en el fundamento noveno expresó “Que de esta suerte, de la
nulidad de los actos jurisdiccionales pronunciados con infracción del artículo
7° de la Constitución vigente, no podría reclamarse, en su caso, sino por las
vías que contemplan dichas normas procesales, pues el sistema jurídico nacional
no establece otros medios de impugnar los defectos de que pueden adolecer los
procedimientos judiciales y los vicios de forma o de orden sustantivo que
pueden afectar las resoluciones de los Tribunales”.
Décimo
quinto: Que desde otra perspectiva se colige que cuando se resolvió el asunto a
través del procedimiento contemplado en los artículos 36 y 36 A de la Ley
General de Telecomunicaciones se ejerció la acción encaminada a dejar sin
efecto la resolución sancionatoria, vale decir, operó la preclusión por
consumación o agotamiento del derecho. Por efecto de dicha preclusión no pudo
volver a discutirse lo mismo que en el procedimiento de carácter general aunque
se invocara una nulidad de derecho público. Ello significa que la cuestión de
la transacción y el finiquito debió discutirse en el contencioso especial.
Décimo
sexto: Que asimismo los sentenciadores vulneraron los artículos 175, 176 y 177
del Código de Procedimiento Civil, al establecer que la infracción de las
disposiciones que consagran la cosa juzgada ocasionó la nulidad de la
resolución sancionatoria tantas veces citada. En ese sentido, el tribunal
sentenciador no advirtió que tal infracción no es constitutiva de alguna causal
de nulidad. En efecto, la nulidad de derecho público constituye una sanción
para los actos expedidos por alguna autoridad u órgano del Estado que contengan
vicios que los hagan incurrir en vulneración de los artículos 6 o 7 de la
Constitución Política de la República. Por lo tanto, para que dicha forma de
sanción pueda imponerse, esto es, que se prive de efectos jurídicos a un acto
de algún órgano del Estado, sería menester que éste hubiera actuado sin la
previa investidura regular de su o sus integrantes, fuera de la órbita de su
competencia, o que no se haya respetado la ley en lo tocante a las formas por
ella determinada. En la especie, sin embargo, nada de ello se invoca, ya que la
nulidad se pidió bajo el pretexto de que se habrían pagado los cargos de acceso
telefónico mediante una transacción celebrada en sede civil y que tal hecho por
aplicación de la cosa juzgada debió producir un efecto inhibitorio en el
conocimiento del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, cuestión que ciertamente
de ser efectiva- el referido pago- no podría acarrear la mentada sanción,
porque no constituye un vicio.
Décimo
séptimo: Que en virtud de los razonamientos desarrollados sólo cabe concluir
que los jueces del fondo cometieron error de derecho por falta de aplicación de
los artículos 36 y 36 A de la Ley General de Telecomunicaciones, por cuanto
obviaron que la resolución sancionatoria emitida por el Ministro de Transportes
y Telecomunicaciones debió ser impugnada a través del medio previsto especialmente
en dichas normas. Asimismo, los magistrados vulneraron los artículos 175, 176 y
177 del Código de Procedimiento Civil puesto que acudieron a la infracción de
preceptos de la cosa juzgada para fundamentar la sanción de nulidad de derecho
público, lo cual, según se ha explicado, era improcedente.
Décimo
octavo: Que las infracciones legales constatadas ameritan la invalidación del
fallo recurrido al haber influido sustancialmente en lo dispositivo de éste,
por cuanto de haberse dado una correcta aplicación a las disposiciones legales
precitadas se habría concluido que, de acuerdo con ellas, el acto sancionatorio
debió impugnarse a través del procedimiento especial establecido en la ley y no
mediante la acción de nulidad de derecho público y que en cualquier caso no se
ha invocado un vicio constitutivo de tal nulidad. por lo que el recurso de
casación en el fondo será acogido.
Por estas
consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto por los artículos 768
y 805 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el
fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 473 contra la
sentencia de veintisiete de julio de dos mil nueve, escrita a fojas 469, la que
en consecuencia es nula y se reemplaza por la que se dicta, en forma separada y
sin previa vista, a continuación.
Regístrese.
Redacción
a cargo del Ministro Sr. Brito.
Nº
7530-2009
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr.
Héctor Carreño S., Sra. Sonia Araneda B., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María
Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. Santiago, 30 de
enero de 2012.
Autoriza
la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a treinta de enero de dos mil doce, notifiqué en Secretaria por el
Estado Diario la resolución precedente.
Sentencia
de Reemplazo Corte Suprema
Santiago,
treinta de enero de dos mil doce.
En
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento
Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
Se
reproduce la sentencia en alzada con excepción de los considerandos quinto a
décimo séptimo, que se eliminan.
Y se
tiene en su lugar y además presente:
1º) Que
la acción intentada es la de nulidad de derecho público de la Resolución de fecha
14 de enero del año 2002 expedida por el Ministro de Transportes y
Telecomunicaciones en los autos infraccionales rol Nº 36.454-2000, en virtud de
la cual se sancionó a la demandada al pago de una multa de 500 UTM por no pagar
los cargos de acceso correspondiente a las llamadas originadas en su red y
terminadas en la red de cualquier compañía telefónica móvil, por infringir el
artículo 25 de la Ley General de Telecomunicaciones en relación con lo
dispuesto en el inciso final del artículo 22 del Reglamento del Servicio
Público Telefónico, más una multa adicional de 100 UTM por cada día que el
infractor dejó transcurrir -lo que en su totalidad alcanza la cantidad de
29.300 UTM- sin dar cumplimiento a su obligación legal de pagar los referidos
cargos de acceso.
2º) Que
según se expuso, la pretendida nulidad de la Resolución dictada por el Ministro
de Transportes y Telecomunicaciones se fundamentó en que hubo quebrantamiento
de la cosa juzgada, porque antes que a la demandante le formularan cargos en el
procedimiento infraccional, la empresa Telefónica Móvil -denunciante en dicho
procedimiento- había iniciado un juicio civil en su contra para perseguir el
cobro de los mismos derechos que fueron materia de los cargos, el que concluyó
por transacción y finiquito. Pese a ello el juzgador administrativo aplicó la
multa, sin advertir que carecía de derecho para conocer del asunto o para
interpretar los hechos de un modo diferente al consignado en la transacción,
vulnerando con ello la cosa juzgada que produce el equivalente jurisdiccional y
atropellando la competencia judicial existente, pues los tribunales ordinarios
previnieron en el conocimiento del conflicto. Se afirmó además que la
Resolución era nula por ser ilegítima y que el cargo carecía de objeto y causa.
3º) Que
según se ha razonado en la sentencia de casación que antecede, no es posible
deducir una acción de nulidad de derecho público respecto de un acto emanado de
un órgano de la Administración del Estado -cuya naturaleza es jurisdiccional-
al existir un mecanismo de impugnación expresamente establecido en la Ley
General de Telecomunicaciones.
4°) Que
en cualquier caso, no constituye un vicio de nulidad de derecho público la
circunstancia invocada por el actor, esto es, la infracción de los artículos 175,
176 y 177 referidos a la cosa juzgada. En efecto, la nulidad de derecho público
constituye una sanción para los actos expedidos por alguna autoridad u órgano
del Estado que contengan vicios que los hagan incurrir en vulneración de los
artículos 6 o 7 de la Constitución Política de la República, vale decir, que la
autoridad haya actuado sin la previa investidura regular de su o sus
integrantes, fuera de la órbita de su competencia, o que no se haya respetado
la ley en lo tocante a las formas por ella determinada, cuyo no es el caso.
5º) Que
de lo expuesto aparece que carece de sustento la demanda intentada, por lo que
será desestimada.
Por estas
consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes
del Código de Procedimiento Civil, se revoca la sentencia apelada de cuatro de
julio del año dos mil seis, escrita a fojas 372 y siguientes y se decide que se
rechaza la acción interpuesta en lo principal de fojas 38.
Regístrese
y devuélvase con sus agregados.
Redacción
a cargo del Ministro Sr. Brito.
Rol Nº
7530-2009.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, Integrada por los Ministros Sr.
Héctor Carreño S., Sra. Sonia Araneda B., Sr. Haroldo Brito C., Sra. María
Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. Santiago, 30 de
enero de 2012.
Autoriza
la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a treinta de enero de dos mil doce, notifiqué en Secretaria por el
Estado Diario la resolución precedente.
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